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„Finale Antworten sind unrealistisch“

von Lea Hampel,
Foto: Tapio Haaja/Unsplash

2000 arbeitslose Menschen haben in Finnland zwei Jahre lang eine Art Grundeinkommen bezogen. Die finalen Ergebnisse des Experiments waren mit Spannung erwartet worden, nun sind sie da: Programmleiter Olavi E. Kangas erklärt, welche Antworten die Studie geben kann – und warum es trotzdem nicht so viele sind, wie sich manche erhofft haben.

06. Mai 2020

Was könnte ein Grundeinkommen bewirken – für jeden Einzelnen, aber auch die Gesellschaft? Die Wissenschaftsserie „Was wir wissen und was nicht“ wirft einen Blick auf die Faktenlage. In jeder Folge stellt die Wirtschaftsjournalistin Lea Hampel den Stand der Forschung vor.

Der Artikel in Kürze
— Menschen, die im Rahmen des Projekts nicht sanktioniert wurden, waren zufriedener und weniger gestresst
— Sie fanden zumindest in einer Phase etwas leichter in Arbeit, generell war der Effekt auf die Beschäftigung klein
— Die Erwartungshaltung gegenüber Experimenten wie dem finnischen ist oft hoch – dabei können diese qua Studiendesign nur Antworten auf wenige, vorher definierte Fragen liefern

Es war eines der meist beachteten Experimente zum Grundeinkommen der vergangenen Jahrzehnte: Zwei Jahre lang erhielten in Finnland 2000 arbeitslose Menschen jeweils 560 Euro im Monat. Zuverdienste wurden, anders als sonst üblich, nicht von den Leistungen abgezogen. Nun wurden die finalen Ergebnisse des laut Forschungsgruppe „weltweit ersten gesetzlich vorgeschriebenen, landesweiten und randomisierten“ Grundeinkommen-Experiments vorgestellt. Demnach waren die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Studie zufriedener mit ihrem Leben und weniger gestresst als die Kontrollgruppe. Sie hatten außerdem eine positivere Sicht auf ihren eigenen wirtschaftlichen Verhältnisse und ihre Perspektiven. Auch fanden sie zumindest während einer Phase des Experiments etwas leichter in Arbeit als die Kontrollgruppe, doch die Beschäftigungseffekte waren nur gering ausgeprägt.

Damit decken sich die finalen Ergebnisse weitgehend mit den ersten Einschätzungen von 2019, dass die Menschen während des Experiments glücklicher waren, aber durch die bedingungslosen Zahlungen weder leichter noch schwerer in Arbeit kamen. Programmleiter Olavi E. Kangas erklärt, wie die Studienergebnisse einzuordnen sind – und warum er sich für noch mehr Experimente ausspricht.

Herr Kangas, nachdem nun die finalen Ergebnisse vorliegen – sind Sie zufrieden mit dem Experiment?

Olavi E. Kangas: Nein.

Warum?

Einer von vielen Gründen ist: 2018 wurde in Finnland für Arbeitslose ein neues Aktivierungsmodell eingeführt, bei dem die Bedingungen für die Auszahlung des Arbeitslosengeldes verschärft wurden, um sie schneller in Arbeit zu bringen. Einige dieser Arbeitslosen waren die Kontrollgruppe zu unseren Teilnehmern, die bedingungslos ihr Arbeitslosengeld erhielten. Die veränderten Bedingungen haben also in der Zeit des Experiments unsere Kontrollgruppe kontaminiert.

Das ist einer von vielen Aspekten, die an der Studie kritisiert werden. Eigentlich hatten Sie das Experiment anders geplant, oder?

Ja, ganz anders, aber das ist eine lange Geschichte …

Vielleicht können Sie diese für uns ein wenig zusammenfassen?

Lassen Sie es mich versuchen. Also: Ganz am Anfang sollte es eine finnlandweite randomisierte Studie sein. Die Idee war, alle möglichen Menschen – Selbstständige, Angestellte und so weiter – mit einem Grundeinkommen auszustatten, um allgemeine Ergebnisse zu erhalten. Zusätzlich sollte es mehrere lokale Experimente geben, um die Effekte eines Grundeinkommens auf das Verhalten in Gruppen zu erforschen.

Also: Was passiert mit uns als Gemeinschaft und mit mir, wenn nicht nur ich, sondern auch mein Nachbar ein Grundeinkommen erhält?

Ganz genau. Es macht nämlich einen großen Unterschied, ob ein Mensch in Köln und einer in Bayern ein Grundeinkommen bekommt oder etwa eine ganze Gemeinde. Da entstehen ganz andere Dynamiken. Das war also unsere Idee. Außerdem hatten wir geplant, Grundeinkommen in verschiedenen Höhen auszuzahlen. Ganz kleine Beträge, 750 Euro, 850 Euro. Diese sollten mit zehn verschiedenen Arten der Besteuerung verknüpft werden, damit wir sehen, wie Menschen auf unterschiedlich hohe Beträge reagieren. Aber dann kam die Politik ins Spiel.

Olavi „Olli“ Kangas ist Direktor des Forschungs­programms „Equal Society“ an der Suomen Akatemia (Akademie von Finnland) sowie Professor an der Universität Turku. Sein Forschungs­schwerpunkt ist die vergleichende Analyse sozialer Policy-Systeme und ihre makro­ökonomischen Effekte.
Foto: Universität Turku
Was heißt das?

Vonseiten der Mitte-Rechts-Regierung hieß es plötzlich, für das Experiment seien nur 20 Millionen Euro vorhanden. Unserer Ansicht nach wären rund 70 Millionen Euro gut gewesen, um das Experiment, wie wir es geplant hatten, durchzuführen. Und 40 Millionen Euro wären aus unserer Sicht das Minimum gewesen.

Und davon haben Sie nur die Hälfte bekommen. 

Genau. Für uns hieß das, dass wir das Experiment wesentlich kleiner machen mussten. Dazu kam ein enger Zeitplan. Die Regierung war seit Mai 2015 an der Macht und wollte ein Experiment, das 2017 beginnen sollte. Unser Plan, den wir im Herbst 2015 hatten, passte plötzlich in mehrfacher Hinsicht nicht mehr.

Nach welchen Überlegungen haben Sie das Design des Experiments verändert?

Mit unserem Studiendesign hätten wir bei dem geringeren Budget keine 1.000 Teilnehmer mehr finanzieren können. Also haben wir überlegt: Wenn wir das Ganze mit Menschen durchführen, die ohnehin schon Sozialleistungen erhalten, könnten wir die Rahmenbedingungen ohne zusätzliche Kosten ändern – beispielsweise die Auszahlungen nicht an Bedingungen knüpfen –, weil die Kosten weiter die Sozialbehörde tragen würde. Wir könnten also mehr Menschen ins Experiment einbeziehen, ohne dass das unser Budget belasten würde.

Vor welchen Problemen standen Sie noch?

Ein zweites Problem war: Das Experiment in seinem ursprünglichen Design war als verpflichtendes Programm für sehr viele unterschiedliche Menschen gedacht – das hätte das Experiment im Übrigen von allen anderen unterschieden, wo die Teilnahme freiwillig ist. Wenn man als Teilnehmer ausgewählt worden wäre, hätte man mitmachen müssen, ganz gleich, ob man wollte oder nicht und ob man arbeitslos war oder nicht. Weil die Teilnahme in der von uns durchgeführten Form für die 2.000 ausgewählten Arbeitslosen verpflichtend war, waren die 560 Euro, die jeder bekommen hat, das erlaubte Minimum (weil man nicht Menschen grundlos ihre Sozialleistungen kürzen kann, Anm. d. Red.). Aber gleichzeitig waren die 560 Euro das Maximum, denn es kam noch das EU-Recht hinzu. Wenn man ein Recht auf sozialstaatliche Leistungen hat, kann man diese in der EU in ein anderes Land mitnehmen, sozusagen. Das geht aber nicht, wenn man nur die Grundsicherung bekommt (theoretisch hätte dann jemand mit mehr Geld wegziehen können, Anm. d. Red.). Deshalb mussten wir es bei diesem Betrag belassen. Aber es gab noch weitere rechtliche Hindernisse.

Welche?

Man hätte für das ursprünglich geplante Experiment ein Gesetz schreiben müssen, das Fragen beantwortet wie: Was passiert, wenn jemand während der Teilnahme Kinder kriegt oder krank wird? In Finnland ist der Gesetzgebungsprozess langsam. Außerdem war unklar: Ist das Experiment verfassungsgemäß? Schließlich ist das auf gewisse Weise ein Versuch mit Menschen.

Klingt kompliziert.

Ja. Und es spielen ja noch viele weitere Dinge eine Rolle: Beispielsweise, dass wir eine teils rechtsgerichtete Regierung hatten, die fremden- und migrationsfeindlich war. Die wollte sich nicht der Kritik aussetzen, Leistungen zu gewähren, von denen Ausländer profitieren. Und man wollte schlicht nicht das nötige Geld ausgeben.

„Es macht einen großen Unterschied, ob ein Mensch in Köln und einer in Bayern ein Grundeinkommen bekommt oder etwa eine ganze Gemeinde. Da entstehen ganz andere Dynamiken.“

Deshalb der Minimalkompromiss.

Ja, wir haben uns nach vielen Gesprächen darauf geeinigt, eine einzelne Gruppe zu nehmen, bei der klar ist: Das ist verfassungsgemäß, die Gesetze und die Bezahlungsmechanismen sind schon vorhanden.

Und so kam es zu den Rahmenbedingungen, unter denen schließlich Menschen in Arbeitslosigkeit bedingungslos ihr Geld erhielten?

Genau. Das haben wir inklusive der praktischen Planung zwischen März und Jahresende 2016 entwickelt, damit das Experiment Anfang 2017 starten konnte. Wir hätten lieber erst 2018 angefangen, aber der Regierung war das wichtig, damit erste Ergebnisse vor der Wahl 2019 bekannt gegeben werden konnten. Es ist alles unter riesigem Zeitdruck entstanden.

Dennoch wurde das Experiment international viel beachtet. Glauben Sie, es kann trotz allem eine Antwort auf die beiden berühmten Fragen im Zusammenhang mit dem Grundeinkommen geben – die nach der Finanzierung und ob alle Menschen faul werden?

Zunächst einmal: Ein einzelnes Experiment kann diese Fragen nicht beantworten. Alle wollen nach solchen Versuchen immer wissen: Ist das Grundeinkommen nun gut oder nicht? Das ist eine unrealistische Frage. Ein Experiment kann immer nur einige Fragen beantworten, nie alle. Wir brauchen viele Experimente. Manche werden gut für die einen Fragen sein, manche gut für andere. Das sieht man ja auch an unterschiedlichen Versuchen: Bei uns ging es um Fragen der Arbeitsmarktintegration. Bei dem Projekt in Ontario in Kanada hat aber auch Kinderarmut eine Rolle gespielt. Ich glaube, wenn man unsere Ergebnisse mit anderen zusammenwirft, etwa mit den Ergebnissen aus den Niederlanden oder Kenia, wo meiner Meinung nach die derzeit beste Studie stattfindet, dann kann man vielleicht mehr Erkenntnisse gewinnen.

Gibt es denn trotz allem Ergebnisse, die Sie spannend finden?

Natürlich. Für das klassische Argument, das Grundeinkommen mache faul, konnten wir keine Belege finden. Wir haben im Gegenteil gesehen, dass Menschen, die nicht sanktioniert wurden, nicht weniger aktiv waren als die, die zur Aktivität durch Bedingungen gezwungen wurden. Deshalb könnte man sagen: Wir sollten über die politische Frage diskutieren, ob wir ein Modell haben sollten, das auf Bedingungen und Strafe setzt, oder eines, das liberal ist und auf Wahlfreiheit setzt. Denn da gehen unsere Ergebnisse und die aus anderen Studien in eine ähnliche Richtung.

„Ist das Grundeinkommen nun gut oder nicht? Das ist eine unrealistische Frage. Ein Experiment kann immer nur einige Fragen beantworten, nie alle. Wir brauchen viele Experimente. Manche werden gut für die einen Fragen sein, manche gut für andere.“

Wurde Ihr Experiment insgesamt überschätzt?

Ich glaube, es gab eine unrealistische Erwartung finaler Antworten. Es gab durchaus auch Kritik von prominenten Grundeinkommen-Befürworten wie beispielsweise Guy Standing, der hat mir das mehrfach gesagt. Seine und die Position anderer Befürworter ist: Was ein Grundeinkommen mit dem Arbeitsmarkt machen wird, ist nur ein Nebeneffekt, es geht um viel Grundsätzlicheres, nämlich die Emanzipation von Menschen.

Welche Art von Experiment fänden Sie gerade noch spannend?

Zum Beispiel eines, das ein Grundeinkommen nicht nur für Arbeitslose testet, sondern für Menschen mit niedrigem Einkommen.

Würden Sie im Nachhinein sagen, in Ihrem Experiment war zu viel Politik drin – und das ist an sich schon ein Problem, weil sie interessengeleitet ist?

Eine Regierung oder ein Staat können solche Experimente durchaus initiieren, in Finnland gibt es dafür sogar eine eigene Abteilung beim Premierminister. Aber ich denke, die Gestaltung der Studie, die Auswahl der Teilnehmer et cetera sollten den Forschern, die darauf spezialisiert sind, überlassen werden.

Wie geht es denn in Finnland nun mit dem Thema weiter?

Im Jahr 2019 gab es ja eine Veränderung der politischen Landschaft, wir haben seitdem eine Mitte-Links-Regierung. Von deren Seite hieß es anfangs sogar, dass es ein weiteres Projekt geben solle, diesmal zu einer negativen Einkommensteuer. Aber das ist unrealistisch unter den derzeitigen Umständen, mit dem Coronavirus und den wirtschaftlichen Folgen. Ich habe jedenfalls seit Wochen nichts von ihr gehört und rechne nicht damit, dass da in der nahen Zukunft was passiert. Für mich zeigt das Ganze vor allem, wie die Politik mit der linken Hand kaputtmacht, was sie mit der rechten aufgebaut hat.

Aber hat nicht gerade die Corona-bedingte Krise die Debatte belebt? Hier in Deutschland ist das durchaus der Fall.

Ja, natürlich ist auch hier Teil der Debatte, wie man Menschen jetzt Sicherheit gewähren kann. Auch hier stehen die Menschen Schlange vor den Sozialbehörden, weil viele unterversichert sind. Aber die Gewerkschaften sind stark, über sie ist ein Teil der Sozialversicherung organisiert. Und gerade weil es eine sozialdemokratische Regierung ist, wird Arbeit als Teilhabe an der Gesellschaft gesehen. Da herrscht schon eine andere Perspektive auf ein Grundeinkommen.